BauGB-Novelle: Ausweitung des kommunalen Vorkaufsrechts gefährdet Rechtssicherheit

Im Rahmen der aktuellen Bauplanungsrechtsnovelle liegt ein Referentenentwurf des Bundesministeriums für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen vor, zu dem auch der BFW noch bis zum 29. April 2026 Stellung nimmt.

Insbesondere eine geplante Erweiterung des gemeindlichen Vorkaufsrechts nach § 24 BauGB rückt derzeit in den Fokus der aktuellen Diskussion.

Nach dem Entwurf sollen Kommunen künftig ein Vorkaufsrecht auch dann ausüben können, wenn „Tatsachen die Annahme rechtfertigen“, dass ein Erwerber organisierte Kriminalität oder Bestrebungen gegen die freiheitlich‑demokratische Grundordnung unterstützt. Teilweise ist dafür sogar eine Einbindung von Polizei und Verfassungsschutz vorgesehen, einschließlich neuer Übermittlungstatbestände im Bundesverfassungsschutzgesetz.

Aus Sicht der mittelständischen Immobilienwirtschaft wirft diese Regelung erhebliche Fragen auf:

Verlust des städtebaulichen Bezugs

Das gemeindliche Vorkaufsrecht ist im Baugesetzbuch ausdrücklich als städtebauliches Sicherungsinstrument ausgestaltet. Seine Stellung im dritten Abschnitt des zweiten Teils des BauGB („Sicherung der Bauleitplanung“) verdeutlicht, dass es kein zweckfreies Eingriffsinstrument ist, sondern ausschließlich der Umsetzung konkretisierter planerischer Zielsetzungen dient.

Die bisherige Rechtsprechung, zuletzt auch in Reaktion auf das gescheiterte Milieuschutz‑Vorkaufsrecht, hat diesen Grundsatz ausdrücklich bestätigt:
Abstrakte Zielsetzungen, präventive Erwägungen oder bloße Vermutungen reichen für die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht aus.

Die nun geplante Erweiterung markiert demgegenüber einen Systembruch. Das Vorkaufsrecht würde nicht mehr an die Beschaffenheit des Grundstücks oder seine städtebauliche Funktion, sondern an persönliche Eigenschaften und prognostizierte Verhaltensweisen des Erwerbers anknüpfen. Damit verlässt das Instrument seinen bodenbezogenen Regelungskern und nähert sich ordnungs‑ und sicherheitsrechtlichen Steuerungszwecken an.

Prognosebasierte Eingriffe auf Verdachtsbasis sind rechtsstaatlich zweifelhaft.

Besonders kritisch ist die im Entwurf vorgesehene Absenkung der Eingriffsschwelle auf „Verdachtsmomente“. Danach soll es genügen, dass eine Kommune auf Grundlage externer Hinweise eine negative Prognose über mögliche zukünftige Aktivitäten eines Erwerbers trifft.

Dies wirft gravierende rechtsstaatliche Fragen auf:

• Bestimmtheitsgebot: Der Entwurf bleibt vage, welche Tatsachen eine hinreichende Prognose tragen sollen.
• Nachvollziehbarkeit und Rechtsschutz: Für betroffene Käufer ist kaum überprüfbar, auf welcher tatsächlichen Grundlage die Einschätzung beruht.
• Missbrauchsanfälligkeit: Fehlbewertungen lassen sich nicht ausschließen. Im Ergebnis würde ein erheblicher Eingriff in die Vertragsfreiheit und Eigentumsgarantie (Art. 14 GG) auf eine rechtlich unscharfe Prognose gestützt. Die verfassungsrechtlich gebotene Verhältnismäßigkeit erscheint damit nicht mehr gewahrt.

Ordnungs- und sicherheitspolitische Zielsetzungen gehören nicht in das Bauplanungsrecht.

Unabhängig von der Legitimität des Ziels, extremistischen oder kriminellen Strukturen keinen Raum zu geben, stellt sich die Frage nach dem richtigen Anwendungsbereich.

Das Bauplanungsrecht ist seinem Wesen nach boden‑ und gebietsbezogen sowie funktions‑ und nutzungsorientiert und auf langfristige städtebauliche Entwicklung ausgerichtet.

Es ist hingegen kein Instrument zur ordnungsrechtlichen Gefahrenabwehr. Für diesen Zweck stehen bereits heute differenzierte Instrumente zur Verfügung, etwa im Strafrecht, im Polizei‑ und Ordnungsrecht sowie im Verfassungsschutzrecht.

Die Verlagerung dieser Zielstellungen in das BauGB führt zu einer systematischen Überdehnung und verwischt bewährte Zuständigkeitsgrenzen des öffentlichen Rechts.

Hinzu kommt ein strukturelles Problem: Vorkaufsrechte bauen keine Wohnungen. Die Ausübung kommunaler Vorkaufsrechte bindet erhebliche öffentliche Haushaltsmittel, ohne zusätzlichen Wohnraum zu schaffen.

Fazit

Der BFW erkennt an, dass der Staat verfassungsfeindlichen und kriminellen Strukturen konsequent entgegentreten muss. Das Bauplanungsrecht darf jedoch nicht zum sicherheitsrechtlichen Ersatzinstrument werden. Das Vorkaufsrecht muss ein eng begrenztes, städtebaulich begründetes Mittel bleiben.

Die geplante Erweiterung des kommunalen Vorkaufsrechts wirft erhebliche verfassungsrechtliche Zweifel auf. Sie gefährdet die Rechtssicherheit von Immobilientransaktionen und überdehnt ein städtebauliches Instrument um sachfremde ordnungspolitische Zwecke.

Eine sachgerechte Lösung sollte darauf abzielen, die vorhandenen Instrumente des Sicherheits‑ und Strafrechts zu nutzen und zu stärken und zugleich das Bauplanungsrecht vor funktionaler Überlastung zu bewahren.